Lei nº 13473, de 8 de agosto de 2017

CAPÍTULO II

DAS METAS E DAS PRIORIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

CAPÍTULO III

DA ESTRUTURA E DA ORGANIZAÇÃO DOS ORÇAMENTOS

XVIII - à realização de eleições, referendos e plebiscitos pela Justiça Eleitoral;

XXIII - ao pagamento de cada categoria de despesa com saúde relacionada nos art. 3º e art. 4º da Lei Complementar no 141, de 13 de janeiro de 2012 , com o respectivo Estado e o Distrito Federal, quando se referir a ações descentralizadas;

CAPÍTULO IV

DAS DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DOS ORÇAMENTOS DA UNIÃO

Seção I

Das diretrizes gerais

1. dos Ministros de Estado;

2. dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores;

3. do Procurador-Geral da República;

4. do Defensor Público-Geral Federal; e

5. dos membros do Poder Legislativo; e

1. magistrados da Justiça Federal;

2. membros do Ministério Público da União; e

3. delegados da Polícia Federal;

1. com recursos repassados às organizações sociais, nos termos dos contratos de gestão; ou

2. realizados por professores universitários na situação prevista na alínea “b” do inciso XVI do caput do art. 37 da Constituição , desde que os projetos de pesquisas e os estudos tenham sido devidamente aprovados pelo dirigente máximo do órgão ou da entidade ao qual esteja vinculado o professor;

Seção II

Das diretrizes específicas para os Poderes Legislativo e Judiciário, o Ministério Público da União e a Defensoria Pública da União

Seção III

Dos débitos judiciais

Seção IV

Dos empréstimos, dos financiamentos e dos refinanciamentos

Seção V

Do Orçamento da Seguridade Social

Seção VI

Do Orçamento de Investimento

Seção VII

Das alterações da Lei Orçamentária

Seção VIII

Da limitação orçamentária e financeira

Seção IX

Da execução provisória do Projeto de Lei Orçamentária

Seção X

Do regime de execução das programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais e de bancada estadual

CAPÍTULO V

DAS TRANSFERÊNCIAS

Seção I

Das transferências para o setor privado

Subseção I

Das subvenções sociais

Subseção II

Das contribuições correntes e de capital

Subseção III

Dos auxílios

Subseção IV

Disposições gerais

Seção II

Das transferências voluntárias

Seção III

Disposições gerais sobre transferências

CAPÍTULO VI

DA DÍVIDA PÚBLICA FEDERAL

CAPÍTULO VII

DAS DESPESAS COM PESSOAL, DOS ENCARGOS SOCIAIS E DOS BENEFÍCIOS AOS SERVIDORES, EMPREGADOS E SEUS DEPENDENTES

Seção I

Das despesas de pessoal e dos encargos sociais

Seção II

Das despesas com benefícios aos servidores, aos empregados e aos seus dependentes

CAPÍTULO VIII

DA POLÍTICA DE APLICAÇÃO DOS RECURSOS DAS AGÊNCIAS FINANCEIRAS OFICIAIS DE FOMENTO

CAPÍTULO IX

DA ADEQUAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAS ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO

Seção I

Disposições gerais sobre adequação orçamentária das alterações na legislação

Seção II

Das alterações na legislação tributária e das demais receitas

CAPÍTULO X

DISPOSIÇÕES SOBRE A FISCALIZAÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO E SOBRE AS OBRAS E OS SERVIÇOS COM INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES GRAVES

XVIII - sistemas de informação e banco de dados mantidos pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP;

XXIII - (VETADO);

XXVII - sistema utilizado pela Secretaria de Previdência Social do Ministério da Fazenda para elaboração da Avaliação Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Civis, constante do Anexo IV.7 do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2018; (Incluído pela Lei nº 13.602, de 2018)

XXVIII - Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE; (Incluído pela Lei nº 13.602, de 2018)

XXXII - Sistema Informatizado de Controle de Óbitos - SISOBI; (Incluído pela Lei nº 13.602, de 2018)

XXXIII - Sistema Nacional de Informações de Registros Civis - SIRC; e (Incluído pela Lei nº 13.602, de 2018)

XXXIV - Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS. (Incluído pela Lei nº 13.602, de 2018)

CAPÍTULO XI

DA TRANSPARÊNCIA

Seção I

Da publicidade na elaboração e na aprovação dos Orçamentos

Seção II

Disposições finais sobre transparência

CAPÍTULO XII

DISPOSIÇÕES FINAIS

Brasília, 8 de agosto de 2017; 196º da Independência e 129º da República.

MICHEL TEMER

Henrique Meirelles

Dyogo Henrique de Oliveira

Eliseu Padilha

Este texto não substitui o publicado no DOU de 9.8.2017

ANEXO I

RELAÇÃO DOS QUADROS ORÇAMENTÁRIOS CONSOLIDADOS

ANEXO II

RELAÇÃO DAS INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES AO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA DE 2018

1. benefícios do Regime Geral de Previdência Social, destacando os decorrentes de sentenças judiciais, a compensação financeira entre o RGPS e os regimes de previdência de servidores da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e os demais;

2. benefícios da Lei Orgânica de Assistência Social - LOAS;

3. Renda Mensal Vitalícia;

4. Seguro-Desemprego; e

5. Abono Salarial;

1. discriminação dos subsídios orçamentários, com identificação dos códigos das respectivas ações orçamentárias e dos efeitos sobre a obtenção do resultado primário (despesa primária ou financeira);

2. discriminação dos subsídios não orçamentários, com identificação dos efeitos sobre a obtenção do resultado primário (despesa primária ou financeira);

3. valores realizados em 2015 e 2016;

4. valores estimados para 2017 e 2018, acompanhados de suas memórias de cálculo; e

5. efeito nas estimativas de cada ponto percentual de variação no custo de oportunidade do Tesouro Nacional, quando aplicável; e

1. brutas e líquidas de restituições, administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, inclusive aquelas referentes à contribuição dos empregadores e trabalhadores para o Regime Geral de Previdência Social, neste caso desdobrada em contribuição patronal sobre a folha de pagamento, contribuição previdenciária sobre a receita bruta, compensação prevista na Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011 , e demais, com os exercícios de 2016 a 2018 apresentados mês a mês, destacando para 2018 os efeitos da variação de índices de preços, das alterações da legislação, inclusive das propostas de alteração na legislação, que se encontrem em tramitação no Congresso Nacional, de iniciativa do Poder Executivo, e dos demais fatores que influenciem as estimativas;

2. Concessões e Permissões, por serviços outorgados, apresentados mês a mês;

3. Compensações Financeiras;

4. Receitas Próprias (Fonte 50) e de Convênios (Fonte 81), por órgão;

5. (VETADO); e

6. Demais Receitas Primárias; e

1. Operações de Crédito;

2. Receitas Próprias (fonte 80), por órgão; e

3. Demais Receitas Financeiras;

XVIII - resultados primários das empresas estatais federais nos exercícios de 2015 e 2016, destacando as principais empresas das demais, a execução provável para 2017 e a estimada para 2018, separando-se, nas despesas, as correspondentes a investimentos;

XXIII - gastos do Fundo Nacional de Assistência Social, por unidade da Federação, com indicação dos critérios utilizados, discriminados por serviços de ação continuada, executados nos exercícios de 2015 e 2016 e a execução provável em 2017 e 2018, estadualizando inclusive os valores que constaram nas Leis Orçamentárias de 2015 e 2016 na rubrica nacional e que foram transferidos para os Estados e Municípios;

XXVII - demonstrativo dos resultados primário e nominal do Governo Central, implícitos no Projeto de Lei Orçamentária de 2018, evidenciando-se receitas e despesas primárias e financeiras, de acordo com a metodologia apresentada, identificando a evolução dos principais itens, comparativamente aos três últimos exercícios;

XXVIII - demonstrativo com as medidas de compensação às renúncias de receitas, conforme disposto no inciso II do art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal ;

XXXII - demonstrativo, por Unidade Orçamentária e projeto orçamentário, contendo o custo total previsto, a execução de 2016, o programado para 2017, o previsto para 2018 e as projeções para 2019 e 2020;

XXXIII - atualização do anexo de riscos fiscais; e

XXXIV - demonstrativo sobre o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) contendo os valores consolidados em 30 de junho e 31 de dezembro de 2016, 30 de junho de 2017 e os valores estimados para 31 de dezembro de 2017 e de 2018 referentes às seguintes informações:

1. tipos de riscos garantidos e volume de recursos alocados;

2. perfil médio das operações de crédito garantidas e do período de cobertura;

3. composição dos cotistas e valorização das cotas desde o início das operações pelo fundo;

4. alocação dos recursos disponíveis do fundo, discriminado por tipo de aplicação; e

5. volume de honras realizado.

XXXVI - relação dos blocos de financiamento das ações e serviços públicos de saúde e respectivas ações orçamentárias que os integrem e, no caso de uma ação compor mais de um bloco, seu desdobramento por plano orçamentário ou outro classificador;

XXXVII - (VETADO).

XXXVIII - demonstrativo que apresente a compatibilidade entre a programação constante dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, que integre o painel informatizado previsto nesta Lei , com a vinculação entre as ações orçamentárias e os objetivos dos programas da Lei do Plano Plurianual 2016-2019, com informações sobre o estágio, físico e financeiro, acumulado e proposto para 2018, de implementação de cada projeto dos orçamentos da União com identificador de resultado primário 3 (RP 3); (Incluído pela Lei nº 13.602, de 2018)

ANEXO III

DESPESAS QUE NÃO SERÃO OBJETO DE LIMITAÇÃO DE EMPENHO, NOS TERMOS DO ART. 9º, § 2º, DA LRF

Esses créditos contam com garantias dos devedores constituídas por receitas próprias e cotas dos Fundos de Participação, no caso de Estados, Municípios e Distrito Federal. No que se refere às administrações indiretas desses entes, as operações com a União são garantidas pelas respectivas receitas próprias complementadas pelas garantias do ente controlador – Estado ou Município.

Portanto, no caso dos contratos em situação de normalidade de execução, os pagamentos são realizados regularmente conforme as condições contratadas e previsão legal. Inadimplências eventualmente ocorridas são solucionadas em curtíssimo prazo mediante a execução das garantias contratuais, não se registrando inadimplência persistente ou prolongada.

A administração desses contratos encontra-se a cargo de agentes financeiros da União designados legal e/ou contratualmente para tanto. São eles o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal. Esses agentes são responsáveis pelo cálculo das prestações devidas, cobrança e execução das garantias contratuais em caso de inadimplência.

Contudo, conforme apresentado, a STN registra alguns débitos/inadimplências decorrentes de decisões liminares deferidas no âmbito de ações judiciais que suspendem, parcial ou integralmente, os pagamentos à União ou a impedem de executar as garantias contratuais. Nestes casos, não há solução ou providência administrativa para a cobrança, uma vez que existem impedimentos judiciais. A solução será alcançada pela via judicial com o apoio da AGU.

A conta Ajuste de Perda é atualizada semestralmente, em atenção à recomendação do Tribunal de Contas da União – TCU, mediante o Acórdão nº 1.800/2003/TCU-Plenário, que recomendou à STN a constituição da provisão.

Com vistas a mitigar o referido risco, a STN tem intensificado o relacionamento com a AGU e suas procuradorias regionais e seccionais, adotando, inclusive, postura mais atuante em relação ao acompanhamento das ações judiciais.

a.1.6) Riscos relativos à diferença entre os saldos de cessão e confissão da Lei nº 8.727/93 :

A Lei nº 8.727/93 estabeleceu diretrizes para a consolidação e o reescalonamento pela União de dívidas internas das administrações direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A União celebrou, com cada devedor, Contrato Particular de Confissão e Composição de Dívidas – Contrato de Confissão e, na sequência, firmou com os diversos credores originais os respectivos Contratos Particulares de Cessão de Crédito – Contrato de Cessão.

Entretanto, com a evolução de ambos os contratos firmados ao amparo da Lei supra – de confissão e de cessão, e conforme os registros do agente financeiro, o Banco do Brasil, os respectivos saldos passaram a divergir, registrando diferença a maior para a cessão, com tendência crescente ao descasamento. Cabe ressaltar que essa divergência atualmente não é capturada no SIAFI, mas está evidenciada nos relatórios mensais enviados pelo Banco do Brasil e nos registros dos ativos dos demais credores.

A origem da divergência decorre de três fatores principais: i) sistema de rateio; ii) falta de sistema de amortização dos contratos de cessão; e iii) taxa de juros e atualização monetária, divergentes entre os contratos de confissão e cessão.

Em que pese haver questionamentos e entendimentos jurídicos acerca dos valores devidos pela União, os passivos registrados por ela perante os credores originários são inferiores aos ativos destes registrados junto à União. De acordo com os controles do agente financeiro, os saldos dos contratos de cessão apresentam uma diferença de R$ 6,49 bilhões em desfavor da União (posição de 31 de dezembro de 2016).

Nesse sentido, o Grupo de Trabalho do Tesouro Nacional – GT-TN, constituído pela Portaria nº 389, de 27 de julho de 2015, recomendou a constituição de provisão para a referida diferença.

Dessa forma, foram efetuados lançamentos a crédito da conta “Provisão para Riscos Fiscais – Reestruturação de Dívida – Instituições Financeiras”, conta do passivo não circulante, por não haver, até o fechamento do exercício de 2016, previsão de que esta divergência seja solucionada nos próximos 12 meses.

O principal risco relativo à diferença entre os saldos cessão e confissão da Lei nº 8.727/93 é o adiamento da solução para o problema, visto que as diferenças aumentam a cada mês. Além disso, a depender da solução a ser adotada para a pendência (emissão de títulos ou quitação em dinheiro), face ao previsto no art. 14 da LC no 156/16 , a negociação entre as partes envolvidas – Tesouro Nacional e demais credores do programa (BACEN, Banco do Nordeste do Brasil, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Eletrosul, FINAME, FINEP e Furnas), pode ser demorada, tornando ainda maior o montante a ser pago à vista ou emitido em títulos.

Como medidas para mitigação dos riscos, a STN, tendo em vista o disposto no mencionado art. 14, está efetuando, juntamente com a PGFN e o agente financeiro Banco do Brasil S/A, levantamento a respeito da situação jurídica da dívida, e dos valores das diferenças que caberiam a cada credor do programa. De posse dos valores econômicos dessas diferenças, conforme preconiza a norma legal, será possível então apresentá-los aos credores originais com vistas à eliminação das pendências.

Havendo concordância por parte dos credores a respeito dos valores estimados, a STN encaminhará à SPOA/MF pedido de crédito adicional para o Programa 0905 – Operações Especiais: Serviço da Dívida Interna (Juros e Amortizações) , Ação 0272 – Dívidas Internas das Administrações Direta e Indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, refinanciadas pela União - Lei nº 8.727, de 1993 . Cabe ressaltar que, para a respectiva despesa, serão utilizados recursos orçamentários recebidos por meio da fonte 173, de responsabilidade da própria STN.

Finalmente, com a disponibilização do respectivo crédito orçamentário, a diferença entre os contratos de confissão e cessão do programa será eliminada, por meio da assinatura de aditivos contratuais com cada credor, e a realização dos respectivos pagamentos.

a.1.7) bRiscos relativos à modificação nas legislações concernentes aos haveres relacionados a entes federativos

As receitas previstas pela STN apresentam o risco de redução e até não recebimento em determinados períodos em decorrência de novas legislações que se traduzam em carências de pagamento aos mutuários ou abatimentos nos estoques dos ativos junto aos Estados e Municípios.

a.1.7.1) Lei Complementar nº 148/14:

A Lei Complementar nº 148/2014 previu a alteração retroativa de indexadores das dívidas de Estados e Municípios com a União, no âmbito da Lei nº 9.496/97 e da MP nº 2.185/01 , de forma que parte dos estoques de ativos geridos pela STN sofreria forte redução na medida em que os Estados e Municípios assinassem os respectivos aditivos contratuais e após satisfeitas todas as condições e procedimentos apresentados no Decreto nº 8.616/2015 , que normatiza a referida Lei Complementar.

Como não seria possível precisar o momento exato em que esses aditivos seriam assinados, o Grupo de Trabalho do Tesouro Nacional – GT-TN, constituído pela Portaria nº 389, de 27 de julho de 2015, recomendou à STN a constituição de provisão para a referida baixa de estoque.

Neste sentido, constituíram-se provisões em duas contas denominadas “Ajustes de Perdas de Créditos a Curto Prazo - Outros Ajustes de Perda em Empréstimos Concedidos”, uma para Estados e outra para Municípios, nos valores de R$ 34,2 bilhões e R$ 55,2 bilhões, respectivamente, em linha com o padrão do novo Plano de Contas – PCASP. Posteriormente, a STN reclassificou os valores para contas retificadoras do Ativo Não Circulante, após constatar a impossibilidade de previsão exata da realização dessas baixas de ativos ao longo do exercício de 2016. As estimativas realizadas pela STN foram feitas com base em informações financeiras fornecidas pelo agente financeiro – o Banco do Brasil. Segue abaixo o quadro contendo os Ajustes de perdas de empréstimos e financiamentos concedidos – Exercício de 2015 versus Exercício de 2016.

Tabela 28 - Fluxos anuais de receitas projetados para os Programas de Refinanciamento amparados pela Lei Nº 9.496/97 e MP Nº 2.185/01

Em R$ milhões

Obs: Esses valores correspondem a estimativas de recebimentos constantes nas Propostas Orçamentárias enviadas à SPOA/MF pela COAFI/STN.

Para o caso da LC nº 148/14 , a medida de mitigação do risco aplicada foi o provisionamento em duas contas denominadas “Ajustes de Perdas de Créditos a Curto Prazo – Outros Ajustes de Perda em Empréstimos Concedidos”, uma para Estados e outra para Municípios, nos valores de R$ 34,2 bilhões e R$ 55,2 bilhões, respectivamente, em linha com o padrão do novo Plano de Contas – PCASP.

a.1.7.2) Lei Complementar nº 156/16 :

O principal impacto decorrente dos mandados de segurança e dos acordos no STF, que culminaram com a aprovação da LC nº 156/2016 foi a redução da receita referente à Lei nº 9.496/97 prevista para os exercícios de 2016 a 2018. Tais receitas foram reestimadas em face, principalmente, do alongamento das dívidas em 240 meses adicionais.

a.1.7.3) Projeto de Lei Complementar – PLP nº 343/17 – Recuperação Fiscal

O projeto de Lei que institui o Regime de Recuperação Fiscal para os estados em situação de grave situação financeira permitirá, aos entes que aderirem às suas condições, carência integral de até 36 meses nos pagamentos destinados à União, e facultará a concessão de prazo adicional também de até 36 meses, para a recuperação do valor da prestação de forma gradual e linear. Como resultado da carência, estima-se que o impacto decorrente da implementação do Regime de Recuperação Fiscal será de até R$ 37,2 bilhões para os exercícios de 2017, 2018 e 2019.

A tabela a seguir resume os montantes provisionados no Balando Geral da União:

Tabela 29 - Valores provisionados no Balanço Geral da União

Em R$ milhões

Fonte: COAFI/STN

3.2.5.2 Haveres Financeiros não Relacionados a Entes Federativos

Os haveres financeiros da União não relacionados a entes federativos podem ser classificados em quatro classes distintas.

(i) Haveres Originários de Órgãos, Entidades e Empresas Extintas

Em cumprimento ao disposto na Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990 , e na Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007 , a União deve suceder, nos seus direitos e obrigações, as entidades da Administração Pública Federal que venham a ser extintas ou dissolvidas em decorrência de norma legal, ato administrativo ou contrato. Por conseguinte, parte dos créditos oriundos de empresas extintas são controlados pela STN.

(ii) Haveres Originários de Operações Estruturadas

Decorrem de operações realizadas entre a União e entidades públicas envolvendo, na maior parte das vezes, a aquisição de créditos mediante emissão de títulos representativos da Dívida Pública Mobiliária Federal.

(iii) Haveres Originários de Legislação Específica

Configura-se como o grupamento de haveres mais relevante, tanto em termos de saldo devedor, quanto no que se refere ao fluxo de arrecadação de juros e principal. Estão caracterizados dentro deste grupo, os contratos derivados de operações do Tesouro Nacional autorizadas em diversas legislações específicas.

(iv) Haveres Originários do Crédito Rural

Estão compreendidos no presente grupo, os haveres oriundos dos seguintes programas de crédito rural:

(a) Securitização – créditos decorrentes de alongamento de dívidas no âmbito da Lei nº 9.138/1995 e da Resolução CMN nº 2.238/96, no valor de até R$ 200 mil por mutuário. Cumpre destacar que, em 2001, com a edição da Medida Provisória nº 2.196-3/2001 , a União adquiriu as operações securitizadas que contaram com recursos do BNDES/Finame – Financiamento de Máquinas e Equipamentos. Além disso, foi assumido o risco das referidas operações que eram administradas pelo Banco do Brasil S.A. (BB);

(b) Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa) – operações oriundas da Resolução CMN nº 2.471/98, que estabeleceu as condições aplicáveis ao alongamento de dívidas originárias do crédito rural acima de R$ 200 mil. Inicialmente, tratava-se tão somente de créditos das instituições financeiras junto aos mutuários. Em 2001, com o advento da Medida Provisória nº 2.196-3/2001 , a União adquiriu as operações do Pesa do Banco do Brasil.

Tabela 30 – Haveres Financeiros não relacionados a entes federativos – Estoque em 2016 e fluxos para 2018

Em R$

FONTE: COPEF/STN

a.2.1 – Empresas extintas

Dentre os haveres oriundos de empresas extintas, o único que apresenta um fluxo constante e que, portanto, vem sendo previsto nas Leis Orçamentárias Anuais é o relativo ao extinto Banco Nacional de Crédito Cooperativo – BNCC, cujo saldo em 31 de dezembro de 2016 era de R$ 18.488.240,70. Esse haver refere-se às operações de créditos nos programas de Securitização e de PESA, contratadas entre mutuários e o extinto BNCC. Atualmente, esses créditos são de titularidade da União, por sucessão, sendo os créditos administrados pelo Banco do Brasil – BB.

No que tange ao risco fiscal, é importante destacar que a previsão de recebimentos elaborada pelo BB e incluída nas leis orçamentárias anuais já contempla a possível inadimplência dos mutuários. Assim, uma vez que os recebimentos dessa classe vêm se comportando de acordo com o modelo preditivo, não se verifica a necessidade de provisionar recursos dessa origem no orçamento de 2018.

Importa salientar que foram previstos recebimentos relativos à extinta Companhia Brasileira de Energia Emergencial – CBEE até a Lei Orçamentária Anual de 2016. Entretanto, os recebíveis que ainda se obtém dessa origem são basicamente originários de ações judiciais ou processos administrativos, de modo que não há como estipular o fluxo de arrecadação em cada exercício com um nível razoável de precisão. Isto posto, a partir de 2017, essas receitas não estão mais sendo contempladas na LOA.

Tabela 31 - Haveres Originados de Empresas Extintas

Fonte : GERAT/COFIS/STN/MF

a.2.2 – Operações estruturadas

Na segunda classe de ativos, encontram-se os haveres originados de operações estruturadas, cujo saldo devedor é de R$ 22.905.704.582,84, posição de 31 de dezembro de 2016. Neste grupo estão os recebíveis originados de operações com as seguintes empresas: (i) Centrais Elétricas Brasileiras – Eletrobrás/Itaipu, saldo devedor de R$ 17.112.840.956,23; (ii) Companhia Docas do Rio de Janeiro – CDRJ, saldo devedor de R$ 677.194.093,70; (iii) parcelas de arrendamento da extinta RFFSA, saldo devedor de R$ 5.064.886.839,34.

O primeiro recebível é um ativo oriundo dos créditos das Centrais Elétricas Brasileiras S.A. – ELETROBRAS com a ITAIPU Binacional, adquiridos pela União, por meio dos contratos nº 424 e 425, nos termos da Medida Provisória – MPV nº 1.755 , atual MPV nº 2.181, de 24 de agosto de 2001 .

No exercício de 2016, verificou-se que esses recebíveis apresentaram uma taxa de inadimplência de 35%, a partir do mês de julho de 2016. No entanto, atualmente, a Eletrobrás solicitou o reajuste da tarifa de energia para o exercício de 2017, com vistas a quitar esse saldo inadimplido, com correção, a partir de final de março, em duodécimos, e com vistas a garantir o pagamento do fluxo de recebimentos corrente. Dessa forma, por meio do reajuste da tarifa de energia, essa Empresa busca garantir as receitas necessárias para honrar o fluxo de pagamentos contratado com a União para o exercício de 2018.

No que diz respeito aos ativos decorrentes das operações junto à Companhia Docas do Rio de Janeiro – CDRJ, esses referem-se aos Contratos de Cessão de Créditos nº 18, de 12 de maio de 2000, e nº 26, de 14 de setembro de 2000, celebrados com amparo nas MPVs nº 1.985-27, de 4 de maio de 2000 , e nº 1.985-31, de 28 de agosto de 2000 . Por meio desses instrumentos, a CDRJ cedeu à União 268 (duzentas e sessenta e oito) prestações mensais vencíveis entre 2001 e 2023 decorrentes do ajuste para exploração do Terminal de Contêineres I do Porto do Rio de Janeiro, firmado com a arrendatária Libra Terminal Rio S.A.

Considerando a inadimplência observada nos exercícios anteriores, calcula-se a probabilidade de frustração dessas receitas em 31%. Vale ressaltar que esse inadimplemento decorre de questões contratuais da concessão do serviço portuário, sendo a própria CDRJ garantidora do crédito da União. Entretanto, como essa Empresa Pública não vem honrando a garantia prestada, os valores em atraso têm sido encaminhados à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN, com vistas a sua inscrição em Dívida Ativa da União – DAU.

No que diz respeito aos ativos da RFFSA, essa empresa cedeu à União créditos originários de Contratos de Arrendamento de Bens Vinculados à Prestação de Serviço Público de Transporte Ferroviário.

Quanto ao risco fiscal, parte desses recebíveis estão sendo contestados judicialmente pelas arrendatárias. Destarte, liminarmente, parte dos pagamentos está sendo depositada em juízo e outra vem sendo afiançada por meio de seguro-garantia, sem que, contudo, ocorra o devido recolhimento dos valores.

Assim, a partir da análise de períodos anteriores, verificou-se que 20,63% da receita decorrente dos arrendamentos da RFFSA não foram efetivamente arrecadadas, sendo que as parcelas depositadas em juízo poderão ser revertidas aos locatários, a depender do andamento da questão judicial. Dessa forma, para esses créditos, entende-se necessário o provisionamento desse percentual de 20,63%, tendo em vista a característica litigiosa desse crédito.

a.2.3 – Legislação específica

Quanto à terceira classe de ativos, que compreende as operações decorrentes de legislação específica, os valores de recebimentos previstos para 2018 são oriundos das seguintes fontes:

(i) Instrumento Elegível a Capital Principal – IECP firmado com o Banco da Amazônia;

(ii) IECP firmado com o Banco do Brasil;

(iii) IECP firmado com o Banco do Nordeste do Brasil;

(iv) Contratos de financiamento e IECPs firmados com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES;

(v) IECPs firmados com a Caixa Econômica Federal; e

(vi) Votos CMN relativo à Itaipu/ANDE.

Os instrumentos contratuais em tela não têm apresentado risco de crédito, haja vista que as instituições devedoras possuem situação financeira sólida e um bom histórico de pagamentos. Assim, não se verifica a necessidade de provisionar recursos dessas origens.

Tabela 33 - Haveres de legislação específica

Fonte: GERAT/COFIS/STN/MF

a.2.4 – Haveres agrícolas

No que diz respeito à quarta classe de ativos, que abrangem os haveres agrícolas, destacam-se os valores relativos aos créditos das operações ao amparo do Programa Especial de Saneamento de Ativos – PESA e do Programa de Securitização, ambos autorizados pela Lei nº 9.138/1995 .

Aproximadamente 80% desses créditos estão sob administração do Banco do Brasil, para acompanhamento, controle e cobrança dos mutuários e posterior repasse à Secretaria do Tesouro Nacional.

Cabe informar que, no caso desses programas, no que se refere ao Banco do Brasil S.A., houve aquisição e desoneração do risco das operações com amparo na Medida Provisória nº 2.196-3, de 24 de agosto de 2001 . Para essas operações, quando verificada inadimplência, a cobrança tem início com a inscrição em Dívida Ativa da União – DAU. Estes casos não estão computados nos citados valores de recebimentos previstos para 2018.

Assim, ao informar a previsão de recebimentos para cada exercício, esse Banco, na qualidade de administrador dos créditos, desconta o valor relativo à previsão de inadimplência. Dessa forma, tendo em vista que os recebimentos têm se comportado conforme a previsão apresentada pelo Banco do Brasil, o valor previsto na Lei orçamentária já exclui o risco de crédito. Desse modo, não se verifica a necessidade de provisionar qualquer valor relativo a essa classe.

a.2.5 – Riscos previstos para e efetivamente realizados em 2016

No ano de 2016, houve uma previsão de risco de 2% das receitas previstas no que se refere aos haveres financeiros da União não relacionados a entes federativos. Entretanto, o BNDES liquidou antecipadamente, no exercício de 2016, R$ 113 bilhões em contratos de financiamento que possuía com a União, o que elevou a arrecadação acima da previsão. A tabela a seguir compara o valor provisionado com o efetivamente arrecadado no exercício de 2016 :

Tabela 35 – C omparação do valor provisionado com o efetivamente arrecadado no exercício de 2016

Fonte: GERAT/COFIS/STN/MF

3.2.5.3 Haveres decorrentes de Programas Específicos e do Fundo de Financiamento às Exportações – Finex

O programa que apresenta o maior percentual de não recebimento é o PRONAF, com 70%, seguido pelo FINEX, com 66%, pelo RECOOP, com 51%. Os valores registrados no SIAFI como perdas prováveis têm alto risco de não recebimento e, consequentemente, de inscrição em Dívida Ativa da União-DAU. Para que ocorra a inscrição na DAU, primeiramente os bancos gestores dos programas tentam, administrativamente, regularizar a situação inadimplente dos mutuários. Esgotadas as medidas administrativas sem sucesso de quitação da dívida, os bancos formalizam o pedido de inscrição em Dívida Ativa da União-DAU. Uma vez aprovada a inscrição pela PGFN, o valor referente à inadimplência é retirado da carteira do Tesouro, ficando a cargo daquela procuradoria o controle e recebimento dos valores referentes aos haveres em litígio.

A natureza do risco é financeiro, tendo vista que o impacto no primário já ocorreu quando foi realizada a operação de financiamento. O risco está relacionado ao não recebimento de empréstimos realizados com recursos da União para programas de recuperação da lavoura cacaueira baiana, fortalecimento de agricultura familiar, incentivos às exportações, e de revitalização de cooperativas de produção agropecuária. A operacionalização do programa, bem como o processo de negociação administrativa junto aos inadimplentes, cabem ao banco gestor do programa.

Em caso de materialização do risco, representado pelo não pagamento dos empréstimos, os bancos operadores dos programas adotam medidas de mitigação, que são definidas como negociação administrativa. Esgotadas essas ações administrativas, a providência adotada pelo banco é a solicitação de inscrição na DAU.

Ademais, vale mencionar os haveres decorrentes dos Programas de Recuperação da Lavoura Cacaueira Baiana (PRLCB), de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), de Financiamento às Exportações (Proex) e de Revitalização de Cooperativas de Produção Agropecuária (RECOOP), assim como do Fundo de Financiamento às Exportações (Finex), que constam da tabela a seguir:

Tabela 36 – Haveres decorrentes de Programas Específicos e do Fundo de Financiamento às Exportações – Finex

Valores em R$ milhares

3.3OUTROS RISCOS ESPECÍFICOS

3.3.1RISCOS RELATIVOS À ADMINISTRAÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA MOBILIÁRIA

a) Avaliação dos riscos decorrentes da administração da Dívida Pública

Há dois principais riscos que afetam a administração da Dívida Pública Federal (DPF). O primeiro, o risco de refinanciamento, é consequência do perfil de maturação da dívida. O segundo, risco de mercado, decorre de flutuações nas taxas de juros, de câmbio e de inflação. Tais variações acarretam impactos no orçamento anual, uma vez que alteram o volume de recursos necessários ao pagamento do serviço da dívida, afetando inclusive os orçamentos dos anos posteriores. Esses riscos são especialmente relevantes, pois afetam a relação Dívida Líquida do Setor Público/Produto Interno Bruto (DLSP/PIB) e Dívida Bruta do Governo Geral/Produto Interno Bruto (DBGG/PIB), considerados os indicadores mais importantes de endividamento do setor público.

O risco de refinanciamento representa a possibilidade de o Tesouro Nacional ter de suportar elevados custos para se financiar no curto prazo ou, no limite, não conseguir captar recursos suficientes para honrar seus vencimentos. O risco de mercado, por sua vez, captura a possibilidade de elevação no estoque nominal da dívida decorrente de alterações nas condições de mercado que afetem os custos dos títulos públicos, tais como as variações nas taxas de juros de curto prazo, de câmbio e de inflação, ou na estrutura a termo da taxa de juros.

Particularmente importante para o Anexo de Riscos Fiscais é a análise de sensibilidade da dívida, que mede o possível aumento nos valores de pagamento ou no estoque da Dívida Pública no ano, decorrente de flutuações nas variáveis macroeconômicas, especialmente taxa de juros, de câmbio e de inflação.

b) Avaliação dos riscos da Dívida Pública Federal

O perfil esperado para a DPF em dezembro de 2017 constitui a base sobre a qual se elaboram as análises de riscos da dívida neste anexo, pois tal perfil traduz as características do estoque e dos fluxos da DPF para o ano de 2018.

Risco de Refinanciamento

O risco de refinanciamento é consequência do perfil de maturação da dívida. Nesse sentido, a redução do percentual vincendo em 12 meses é um importante passo para a diminuição desse risco, pois essa métrica indica a proporção do estoque da dívida que deverá ser honrada no curto prazo. Na figura abaixo, pode-se ver que o Tesouro Nacional tem trabalhado no sentido de reduzir essa concentração, mantendo esse indicador abaixo de 25%, valor considerado confortável, especialmente quando se leva em conta a política do Tesouro Nacional que busca a manutenção da reserva de liquidez (colchão de liquidez) em torno de 6 meses do serviço da dívida.

Gráfico 7 - DPF Vincenda em 12 Meses

Projeções com base no PAF 2017; ** Projeções para 2018 com base em um cenário de continuidade do PAF 2017. Fonte: COGEP/STN.

Em adição ao percentual vincendo em 12 meses, o Tesouro Nacional tem dado cada vez mais relevância ao acompanhamento da estrutura mais completa de vencimentos, pois a análise da concentração em 12 meses, apesar de útil, apresenta limitação como indicador do risco de refinanciamento, uma vez que não antecipa concentrações de vencimentos em períodos superiores a 12 meses.

A figura seguinte mostra que a redução do percentual vincendo em 12 meses da Dívida Pública tem sido acompanhada por melhor distribuição dos vencimentos nos demais períodos.

Gráfico 8 - Perfil de vencimentos do estoque da DPF

* Projeções com base no PAF 2017; ** Projeções para 2018 com base em um cenário de continuidade do PAF 2017. Fonte: COGEP/STN.

Risco de Mercado

A composição da DPF é o indicador mais imediato do risco de mercado, pois seu estoque possui títulos com diferentes características, de acordo com o tipo de remuneração a que estão condicionados.

Com o objetivo de reduzir riscos, o Tesouro Nacional vem aumentando, desde 2002, a participação de títulos prefixados e remunerados por índices de preços. No PAF 2017, a composição da dívida apresenta a possibilidade de uma reversão dessa tendência nos próximos três anos, com o aumento de participação de títulos remunerados a taxas flutuantes em sua composição. A decisão de se tolerar um pouco mais de risco nesse período, com as emissões de LFT, justifica-se para evitar um custo excessivo atribuído aos títulos prefixados e aos remunerados por índices de preços.

Outro fator que contribui para o aumento da parcela flutuante na DPF é o baixo vencimento de LFT ao longo de 2017 (10,1% da DPMFi), como a colocação desse título em mercado será superior à parcela vincenda, a dívida apresentará um aumento de participação desse indexador em sua composição. Adicionalmente, as estratégias de emissão para os próximos anos contemplam emissões em volumes superiores aos vencimentos da DPF, o que representará mais colocações de LFT, com o objetivo de contribuir para reduzir o excesso de liquidez no sistema bancário, materializado no estoque de operações compromissadas do Banco Central. É importante destacar que as colocações de títulos adicionais para essa finalidade não afetam a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) ou a Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) 8 .

O gráfico seguinte mostra que a soma das parcelas atreladas a juros prefixados ou indexadas à inflação, após atingir um máximo de 76% da DPF em 2014, deverá cair nos próximos dois anos para valores próximos a 60% da DPF. É um patamar que preserva os esforços realizados no passado recente para o aperfeiçoamento no perfil da dívida, partindo-se de uma base, em 2002, tal que apenas 10% da DPF correspondiam a essa parcela menos arriscada. A menor exposição a riscos vista atualmente cria espaço na gestão da dívida para a adoção de uma estratégia de financiamento que privilegia menores custos no curto prazo, mesmo que isso signifique um recuo na participação de títulos flutuantes no financiamento público.

Gráfico 9 - Composição da DPF: Prefixados mais remunerados por índices de preços

* Projeções com base no PAF 2017; ** Projeções para 2018 com base em um cenário de continuidade do PAF 2017. Fonte: COGEP/STN.

3.3.2 Concessões e Parcerias Público Privada (PPPs)

a) Ótica das Despesas

- PPPs:

A União, considerando sua administração direta e indireta, possui atualmente um único contrato de PPP, que é o Complexo Data Center, contratado por um consórcio formado por Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal junto à GBT S/A.

As empresas estatais envolvidas não são dependentes e os contratos não preveem qualquer tipo de garantia do poder concedente ao concessionário, portanto não existem riscos alocados à União.

- Concessões:

Com relação às Concessões de infraestrutura, a prática da União nesses contratos tem sido a de transferência dos riscos mais relevantes para o concessionário, como é o caso dos riscos de construção, de demanda e macroeconômico. Sobre a União recai a responsabilidade sobre eventos extraordinários, que venham a ser reconhecidos como caso fortuito, força maior ou fatos do príncipe. Mesmo nos casos em que se enseja o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato o Poder Concedente dispõe de mecanismos de compensação que não causam impacto fiscal, como por exemplo, reajuste tarifário ou dilatação do prazo contratual.

Dessa forma, não são identificadas obrigações financeiras explícitas diretas ou contingentes relacionadas a esses contratos.

b) Ótica das Receitas

No que tange às projeções de receitas de concessões, os valores arrecadados provém da obrigação de pagamento de outorga, por parte do concessionário, definida em contrato. Parte das receitas advém de contratos vigentes e parte da celebração de novos contratos. Nesse contexto, os principais riscos fiscais decorrem, por um lado, da possibilidade de inadimplência de concessionários com contratos vigentes, e, por outro lado, da não celebração dos novos contratos previstos para aquele período.

Em termos de possibilidade de não pagamentos devidos pelas outorgas de concessões vigentes, os fatores de riscos estão relacionados a questionamentos judiciais, pedidos de reequilíbrios econômico–financeiros ou mesmo insolvência do concessionário. A título de exemplificação, em 2016 houve frustação de aproximadamente R$ 1,2 bilhão de arrecadação devido a alguns desses fatores antes mencionados.

Já em termos da possibilidade de não realização de leilões previstos, os principais fatores de risco a se levar em consideração para elaboração da Lei Orçamentária Anual são a exequibilidade do cronograma dos leilões e a ausência de propostas de potenciais interessados (“leilão deserto”). Para mitigar o risco de cronograma é necessário certificar-se de que todas as etapas necessárias ao processo estão sendo levadas em consideração, incluindo necessidade de decreto presidencial para inclusão do(s) ativo(s) no Plano Nacional de Desestatização (PND), a atuação de órgãos de controle e os procedimentos de publicização (audiências/consultas públicas), entre outras. Com relação ao risco de leilão deserto, sua mitigação passa por garantir que haja aderência entre o modelo econômico desenhado e a expectativa do mercado, assim como garantir que a condução do processo licitatório seja feita de maneira a minimizar as incertezas, favorecendo a previsibilidade e transparência. Em 2016 houve frustração de receitas de novos leilões de R$ 6,5 bilhões. Abaixo seguem quadros exemplificativos com os valores previstos e arrecadados dos dois tipos de receitas de concessões.

Tabela 38 - Receita de Concessões

Receita de Concessões (R$ Milhões)

Fontes: PLOA; LOA; SIAFI

Tabela 39 - Receita de Concessões (novas concessões x contratos vigentes)

Receita de Concessões (R$ Milhões)

Fontes: PLOA; LOA; SIAFI

3.3.3Riscos relativos aos Bancos Públicos Federais

A eventual necessidade de capitalização de instituições financeiras das quais a União detém participação no capital social constitui um risco fiscal na medida em que uma operação dessa natureza pode afetar tanto o resultado primário quanto a dívida bruta da União.

O Banco Central do Brasil e o Conselho Monetário Nacional estabelecem as normas para a observância, pelas instituições financeiras que operam no país, das recomendações do Acordo de Basileia. Um dos principais aspectos desse acordo refere-se à exigência de que as instituições financeiras tenham seu capital constantemente adequado aos riscos incorridos em suas operações. Para tanto, cada instituição deve divulgar, regularmente, Relatório de Avaliação de Riscos onde conste, dentre outros, o cotejo entre o capital mínimo exigido e aquele efetivamente observado para o banco. 9

A tabela abaixo faz um comparativo entre os índices de capital calculados e os exigidos 10 em dezembro/2015 para as três principais instituições financeiras das quais a União é controladora ou acionista majoritária, quais sejam: Banco do Brasil (BB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Caixa Econômica Federal (CEF):

Tabela 40: Acompanhamento dos Índices de Capital (Dez/16)

Fonte: BACEN.

Os números mostram que tanto o Índice de Capital de Nível 1 quanto o Índice de Basileia encontram-se acima do mínimo exigido pelas normas prudenciais para as três instituições, o que, em tese, sinaliza a não necessidade de aportes de capital nesses bancos 11 . Contudo, há que se ressaltar que o índice em comento reflete tão somente a situação do capital de cada instituição frente aos riscos identificados quando da publicação dos respectivos Relatórios de Avaliação de Riscos.

3.3.4 Restos a Pagar

A despesa pública passa por várias fases: gasto planejado, autorizado, empenhado, liquidado e pago. Quando a despesa é liquidada, significa que o serviço que deu origem a esse gasto já foi efetuado e reconhecido pelo ordenador de despesas, faltando, apenas, o desembolso efetivo do dinheiro. É justamente esse tipo de despesa (liquidada, mas ainda não paga) que dá origem aos Restos a Pagar Processados.

ão aos Restos a Pagar Não Processados, a despesa foi planejada, autorizada e empenhada, mas o ordenador de despesas ainda não reconheceu a prestação do serviço ou a execução do investimento. Ou seja, ainda não ocorreu liquidação nem pagamento do gasto.

Conceitualmente falando, os restos a pagar não representam risco fiscal, pois são despesas que foram empenhadas ou liquidadas em orçamentos anteriores e, portanto, se transformaram em passivos contabilizados pela administração pública. No entanto, a sua gestão pode comprometer a apuração do resultado primário basicamente de duas formas: primeiro, quando a despesa já foi liquidada e se posterga o pagamento (aumentando os Restos a pagar processados) ou quando ocorre atraso no reconhecimento de um serviço já prestado ao governo ou de um investimento já executado (aumentando os Restos a pagar não processados).

A Secretaria do Tesouro Nacional informa que foi inscrito, para o exercício de 2017, o estoque de R$ 148,2 bilhões de Restos a Pagar (RAP), o que representa redução de R$ 37,5 bilhões (20%) em relação à inscrição ocorrida para o exercício de 2016 (R$ 185,7 bilhões 1 ). O resultado, que reflete o esforço do Governo Federal para redução dessa rubrica, reforça a trajetória decrescente iniciada no ano anterior. São conside­rados Restos a Pagar as despesas empenhadas e não pagas até o final do exercício financeiro, 31 de dezembro (ver Gráfico 6).

A redução do estoque de RAP pode ser atribuída a três fatores: aumento do cancelamento dos RAP inscritos, aumento dos pagamentos de RAP inscritos e redução das novas inscrições em RAP. Enquanto o pagamento e o cancelamento controlam o estoque prévio de Restos a Pagar, a redução do empenho de despesas no ano é relevante para o controle do fluxo, diminuindo inscrições de despesas do exercício em RAP para o exercício seguinte.

Gráfico 10 – Evolução dos Restos a pagar – R$ Bilhões

Fonte: STN/MF.

A gestão de riscos fiscais deve ser composta por seis funções necessárias:

A gestão de riscos no âmbito do Governo Federal tem sido objeto de diversos aprimoramentos, em especial no período recente, muito embora se vislumbrem diversas oportunidades de melhoria ainda por serem implementadas. O reconhecimento da importância desse tema levou a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a implementar projeto específico que trata da gestão de riscos no processo de elaboração do Orçamento Geral da União. O projeto tem duração de trinta e dois meses e previsão de término para junho/2018.

Na mesma linha, a Secretaria do Tesouro Nacional criou uma equipe dedicada à gestão de riscos fiscais, aprovada no Decreto nº 9.003, de 13 de março de 2017 , denominada Coordenação-Geral de Planejamento e Riscos Fiscais (COPEF). Uma das atribuições da COPEF é coordenar a avaliação de riscos fiscais, no âmbito da STN, e propor medidas para corrigir desvios capazes de afetar o cumprimento das metas fiscais.

Paralelamente, do ponto de vista dos mecanismos já implementados e em pleno funcionamento, não apenas o presente Anexo à Lei de Diretrizes Orçamentárias constitui uma ferramenta para o devido gerenciamento de riscos fiscais, mas a própria dinâmica de funcionamento do sistema orçamentário-financeiro contempla mecanismos para a devida divulgação, acompanhamento e mitigação desses riscos. Nesse sentido, é salutar observar que a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 , prevê o acompanhamento periódico do cumprimento da meta de resultado primário estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias e, em caso de perturbações no cenário base traçado, o Governo é obrigado a promover limitações de gastos requeridas para o atingimento da meta.

Por fim, é relevante apontar que o contínuo aperfeiçoamento da gestão de riscos no âmbito do Governo Federal com o foco em ações de médio e longo prazos pode viabilizar a adoção sustentável de políticas anticíclicas, na medida em que confere transparência e legitimidade a tais políticas.

Com o objetivo de prover maior previsibilidade e transparência no planejamento e apuração dos resultados fiscais e dar cumprimento ao estabelecido no art. 4º, § 3º da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 , este anexo da LDO 218 elencou as principais fontes de riscos fiscais para consecução do cenário base determinado no Anexo de Metas da mencionada lei.

Este documento tem sido objeto de contínuos aprimoramentos, a fim de prover-lhe maior funcionalidade e efetividade no mapeamento de riscos fiscais. Desde a LDO 2017, foi dada especial atenção para que o documento também seja utilizado como instrumento no Planejamento Fiscal e buscou-se a convergência com padrões internacionais de divulgação de riscos fiscais.

Nesse sentido, alguns itens foram realocados em seções com as quais guardam maior afinidade, de modo a tornar a classificação proposta dos riscos fiscais mais transparente. Adicionalmente, a metodologia de estresse dos parâmetros macroeconômicos foi aprimorada, assim como das estimativas das principais variáveis fiscais nos cenários estressados. Relevante destacar que este Anexo de Riscos Fiscais da LDO-2018 é o primeiro a conter exercício de estresse que simula simultaneamente receitas, despesas, resultado primário e dívida pública.

Na seção referente aos riscos não incorporados na análise macroeconômica, o atual documento inova ao dar transparência a duas importantes fontes de riscos fiscais que até então não o integravam, quais sejam: os Haveres Financeiros da União relacionados a Entes Federativos (Subseção 3.2.5.1) e as Concessões e Parcerias Público Privada (Subseção 3.3.2).

As inovações contidas neste documento refletem o esforço dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão na realização de uma gestão mais eficiente dos riscos fiscais. Espera-se, com isto, colaborar para aperfeiçoar o planejamento fiscal e dar suporte aos diagnósticos e às ações necessárias para o crescimento econômico.

1 O Benefício de Prestação Continuada (BPC) é um direito do cidadão instituído pela Constituição Federal de 1988 , garantido no âmbito da proteção social não contributiva da Seguridade Social e regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, Lei nº 8.742, de 7/12/1993 e pelas Leis nº 12.435, de 06/07/2011 e nº 12.470, de 31/08/2011 , que alteram dispositivos da LOAS; e pelos Decretos nº 6.214/2007 e 6.564/2008 . Cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS a coordenação desse benefício e ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS a sua operacionalização. Por meio do BPC, a Política de Assistência Social garante a transferência mensal de um salário mínimo ao seu público-alvo composto por (i) idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais e (ii) pessoa com deficiência, de qualquer idade, com impedimentos de longo prazo ( aqueles que produzem efeitos pelo prazo mínimo de 2 (dois) anos, conforme as Leis nº 12.435, de 06/07/2011 e nº 12.470, de 31/08/2011 , que alteram a LOAS) , de natureza física, mental, intelectual ou sensorial. O critério objetivo de elegibilidade ao BPC é a renda familiar mensal per capita inferior a ¼ (um quarto) do salário-mínimo, conforme definido no art.20, §3º da LOAS.

2 Trata-se de uma análise estática, onde analisa-se o efeito isolado da variação de apenas uma variável (taxa de câmbio, taxa de juros ou inflação) sobre os indicadores desejados (DPF, Despesa Orçamentária e DLSP). Dessa forma, não são levados em conta os efeitos da alteração de uma variável sobre as outras variáveis. Também não são levados em conta os efeitos da alteração de uma variável sobre outros fatores da economia que poderiam também afetar os indicadores desejados, tais como resultado fiscal, PIB e necessidade líquida de financiamento do setor público.

3 A Grade de Parâmetros de 13/03/2017 também foi utilizada para elaboração do cenário base constante no Anexo de Metas Fiscais da PLDO.

4 São choques aleatórios extraídos de uma distribuição de probabilidade normal padrão com média igual a zero e desvio-padrão igual a um.

5 O decil 30 foi selecionado pelo fato de ser o decil mais próximo do valor equivalente a um desvio-padrão em relação à média para uma distribuição bicaudal.

6 Sendo um deles, conforme explicado no parágrafo anterior, selecionado para compor o cenário de estresse.

7 Conforme disposto no art. 11 da Lei nº 8.727/93 .

8 Isso ocorre porque, tudo o mais constante, as emissões líquidas da DPF têm como contrapartida a redução no volume de operações compromissadas de responsabilidade do Banco Central. Ou seja, tal política resulta em uma troca, entre duas instituições governamentais, de seus passivos junto ao público, sem que haja alteração nos estoques da DLSP e da DBGG.

9 As normas voltadas para a estrutura de capital compõem um dos pilares da Regulação Prudencial do Sistema Financeiro Nacional, a qual também conta com regras definidoras de limites operacionais de exposição, dentre outras. Para acesso à lista completa de normas da Regulação Prudencial no Brasil, acessar: http://www.bcb.gov.br/nor/basileia/Regulacao-Prudencial.asp.

10 Conceitualmente, o Capital de Nível 1 é aquele que pode ser utilizado pela instituição financeira para fazer frente à concretização de riscos durante seu funcionamento. Já o Capital de Nível 2 é aquele destinado a aplacar a ocorrência de riscos quando a continuidade das operações da instituição já não é mais economicamente viável. Já os índices são o capital de cada nível sobre o ativo total ponderado pelo risco da instituição. Por fim, o Índice de Basileia é o somatório dos capitais de nível 1 e 2 sobre o ativo total ponderado pelo risco. Para os índices mínimos exigidos em 2016, ver Relatório de Estabilidade Financeira, Volume 16, Abril/2017, página 24. Disponível em: http://www.bcb.gov.br/htms/estabilidade/ref/ref.asp?idpai=economia. Para os valores calculados, ver item “Dados selecionados de entidades supervisionadas” no sítio eletrônico do Banco Central do Brasil. Disponível em: https://www3.bcb.gov.br/informes/relatorios?lingua=pt.

11 De acordo com o cronograma de implementação das recomendações de Basileia 3 definido pelo Banco Central, o índice do capital mínimo exigido será ajustado anualmente até 2019. Adicionalmente, é prevista a exigência de capital adicional caso a autoridade fiscalizadora entenda ser necessário para ajustar o risco do Sistema Financeiro ao ciclo econômico

ANEXO VI

Objetivos das Políticas Monetária, Creditícia e Cambial

( Art. 4º, § 4 o , da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 )

Anexo à Mensagem da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2018, em cumprimento ao disposto no art. 4º, § 4º da Lei Complementar nº 101, de 2000 : “A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício seguinte.”

As políticas monetária, creditícia e cambial têm como objetivos o alcance, pelo Banco Central do Brasil (BCB), da meta de inflação fixada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN); a manutenção das condições prudenciais e regulamentares para que a expansão do mercado de crédito ocorra em ambiente que preserve a estabilidade do sistema financeiro nacional; e a preservação do regime de taxa de câmbio flutuante. O alcance desses objetivos deve observar a evolução da economia brasileira, em linha com as medidas conjunturais implementadas.

Expectativas de inflação doméstica não compatíveis com as metas inflacionárias preestabelecidas influenciaram, preponderantemente, a estratégia adotada para a política monetária brasileira ao longo de 2016. Aliada às expectativas desfavoráveis, a depreciação cambial ocorrida entre 2015 e início de 2016 também contribuiu para o cenário de incertezas. Em resposta a essas expectativas, o BCB adotou medidas com o intuito de restabelecer a convergência dos índices de preços às metas de inflação, mediante a manutenção da taxa básica de juros de curto prazo em 14,25% a.a., no período compreendido entre julho de 2015 e outubro de 2016.

Relativamente à conjuntura internacional, destacaram-se os riscos associados ao possível fim do interregno benigno para economias emergentes. O processo de normalização das condições monetárias nos Estados Unidos, bem como o rumo de sua política econômica, tornou-se fonte adicional de incerteza.

A partir de outubro de 2016, diante da política monetária restritiva até então adotada, a inflação mostrou-se mais favorável, em parte em decorrência da reversão da alta de preços de alimentos, mas também com sinais de desinflação mais difundida. Esses resultados contribuíram para o recuo das expectativas, sendo que no horizonte relevante para a condução da política monetária, as projeções convergiam para a meta de 4,5% a.a.

Tendo em vista as expectativas de redução da taxa de inflação, o Comitê de Política Monetária (Copom) iniciou processo de flexibilização da política monetária em outubro e novembro de 2016, ocasião em que reduziu a taxa Selic em 25 pontos-base em cada reunião, encerrando o ano com taxa de 13,75% a.a. Já no início de 2017, a magnitude de redução foi ampliada para 75 pontos-base, tanto na reunião de janeiro quanto na de fevereiro de 2017.

Para 2017 e 2018, a política monetária continuará a ser pautada de forma coerente com o regime de metas para a inflação, tendo como objetivo a manutenção da estabilidade monetária. A meta para a inflação firmada para o ano de 2017 é de 4,5%, com intervalo de tolerância de mais ou menos 1,5 p.p., conforme estabelece a Resolução nº 4.419, de 25.6.2015, do CMN. Para 2018, a meta de inflação também é de 4,5%, com intervalo de tolerância de mais ou menos 1,5 p.p., conforme a Resolução nº 4.499, de 30.6.2016, do CMN.

A programação dos agregados monetários para 2017 considera o cenário esperado provável para o comportamento do PIB, da inflação, das taxas de juros e do câmbio, e outros indicadores pertinentes, além de ser consistente com o atual regime de política monetária, baseado no sistema de metas para a inflação.

As projeções dos meios de pagamento foram efetuadas com base em modelos econométricos para a demanda por seus componentes, considerando-se a trajetória esperada do produto, da taxa Selic e a sazonalidade característica daqueles agregados. Em consequência, a variação em doze meses da média dos saldos diários dos meios de pagamento restritos foi estimada em 6,3% para dezembro de 2017. Considerou-se ainda, para a projeção dos meios de pagamento, como variáveis exógenas, a evolução das operações de crédito do sistema financeiro e da massa salarial.

Tendo em vista as projeções para as demandas por papel-moeda e por depósitos à vista, que são relacionadas à demanda por meio circulante e por reservas bancárias, e considerando-se a atual alíquota de recolhimentos compulsórios sobre recursos à vista, projeta-se elevação de 6,7% para o saldo médio da base monetária restrita em 2017. As projeções da base monetária ampliada - medida da dívida monetária e mobiliária federal de alta liquidez - considerando cenários para resultados primários do Governo Central, operações do setor externo e emissões de títulos federais, assim como estimativas de taxas de juros e de câmbio para projetar a capitalização da dívida mobiliária federal, apontam expansão de 6,9% em 2017.

Para os meios de pagamento ampliados, as previsões foram baseadas na capitalização de seus componentes e nos fatores condicionantes de seu crescimento primário, que compreendem as operações de crédito do sistema financeiro, os financiamentos com títulos federais junto ao setor não financeiro e os ingressos líquidos de poupança financeira externa. Como resultado, o crescimento projetado para o M4 é de 9% em 2017.

No mercado de crédito, as operações apresentaram redução em 2016, registrando-se que, durante a maior parte do período, a demanda esteve condicionada pela reduzida confiança dos agentes econômicos, e a oferta, pelo aumento da percepção de risco das instituições financeiras e elevação de juros na maior parte do ano. Destacou-se a retração na carteira de pessoas jurídicas, que repercutiu, adicionalmente, o efeito de expressivas liquidações de contratos de grandes empresas nos financiamentos do BNDES.

Dessa forma, o saldo total do crédito do sistema financeiro alcançou R$3.105 bilhões em dezembro de 2016, com diminuição de 3,5% no ano (após elevações de 6,7% em 2015 e 11,3% em 2014), ocorrendo a primeira redução anual da série histórica. A razão crédito/PIB atingiu 49,4%, após contração de 4,3 p.p. em 12 meses - menor valor desde maio de 2013 -, explicada em sua maior parte pelas operações com empresas. As carteiras destinadas às corporações e famílias totalizaram, na ordem, R$1.545 bilhões e R$1.561 bilhões, variações de -9,5% e +3,2% em 2016 (6,4% e 7,1% no ano anterior, respectivamente). O crédito concedido pelos bancos públicos alcançou R$1.730 bilhões em dezembro (-3,7% no ano), enquanto o saldo contratado com as instituições privadas totalizou R$1.376 bilhões, declínio de 3,3% no ano.

Ao longo do ano, o mercado de crédito apresentou aumento das taxas de juros, embora em ritmo menor que no ano anterior, refletindo a política monetária contracionista em vigor até o terceiro trimestre. Ocorreu aumento da percepção de risco por parte das instituições financeiras, repercutindo no aumento dos spreads . A inadimplência apresentou comportamento diferenciado entre os segmentos de tomadores, com estabilidade em pessoas físicas e aumento em pessoas jurídicas.

A taxa média de juros das operações de crédito do sistema financeiro - computadas as operações com recursos livres e direcionados - registrou elevação de 2,2 p.p. no ano (aumento de 6 p.p. em 2015), atingindo 32% a.a. em dezembro. O spread bancário situou-se em 22,5 p.p. (variação de 3,9 p.p. na comparação anual). A inadimplência do sistema financeiro, referente a operações com atrasos superiores a noventa dias, apresentou crescimento nos últimos dois anos (0,3 p.p. em 2016 e 0,7 p.p. em 2015), alcançando patamar de 3,7% em dezembro de 2016. O indicador refletiu o aumento anual de 0,9 p.p. na carteira de pessoas jurídicas, enquanto nas operações com famílias, registrou decréscimo de 0,3 p.p.

No início de 2017, verifica-se alguma reação nas operações de crédito, concentrada na carteira de pessoas físicas, especialmente na modalidade de crédito consignado, e também evolução mais favorável das concessões para financiamentos de veículos e imobiliários, na comparação com o mesmo período do ano anterior. No âmbito das empresas, não se observa ainda reação mais consistente nas contratações, em contexto de retomada mais lenta da atividade econômica e de continuidade de expressivas liquidações nas operações do BNDES. As taxas de juros e spreads iniciaram o ano em elevação, apesar das recentes reduções da taxa básica de juros, traduzindo principalmente efeitos sazonais relativos ao perfil de tomadores do período e a defasagem dos efeitos da política monetária, notadamente em cenário de constrição financeira dos agentes econômicos.

O deficit em transações correntes, que alcançou US$59,4 bilhões em 2015, recuou para US$23,5 bilhões em 2016. Essa trajetória esteve fundamentalmente associada à evolução da balança comercial, com superavit de US$45 bilhões em 2016, comparativamente à superavit de US$17,7 bilhões em 2015. A corrente de comércio de bens recuou 10,7% em 2016, comparativamente ao ano anterior, principalmente por conta da redução de 19,1% no valor importado, totalizando US$139,4 bilhões em 2016. As exportações somaram US$184,5 bilhões em 2016, redução de 3% com relação ao ano anterior. Contribuiu adicionalmente para o menor deficit em transações correntes a redução de 17,5% nas despesas líquidas de serviços, que atingiram US$30,4 bilhões em 2016. Os menores gastos em serviços foram generalizados, destacando-se os recuos anuais em viagens internacionais (-26,4%), transportes (-34,1%) e aluguel de equipamentos (-9,4%). O deficit em renda primária atingiu US$41,0 bilhões em 2016, redução de 4,3% comparativamente a 2015. As despesas líquidas de juros apresentaram estabilidade, enquanto os lucros que remuneram investimentos estrangeiros diretos e em carteira mostraram leve decréscimo.

Na conta financeira, a elevação de passivos superou a ampliação de ativos em US$16,2 bilhões em 2016, ante US$55,2 bilhões ocorridos no ano anterior. Os ingressos líquidos de investimentos diretos no país (IDP) totalizaram US$78,9 bilhões, 5,7% superiores ao observado em 2015. Os fluxos líquidos de IDP representaram 4,37% do PIB no ano e mais de três vezes o deficit em transações correntes. Os investimentos em carteira passivos apresentaram saídas líquidas de US$19,8 bilhões, em contraste com entradas líquidas de US$18,7 bilhões no ano anterior. Determinante para essa inflexão, a conta de títulos negociados no mercado doméstico registrou saídas líquidas de US$26,7 bilhões em 2016, ante entradas líquidas de US$16,7 bilhões em 2015. O saldo líquido dos outros investimentos passivos atingiu US$5,4 bilhões, comparativamente a US$20,7 bilhões em 2015.

Ao final de 2016, as reservas internacionais totalizaram US$365,0 bilhões, após aumento de US$8,6 bilhões em relação ao ano anterior. Entre os determinantes da variação do estoque de reservas internacionais destacaram-se as receitas de juros que remuneraram as reservas internacionais, US$3 bilhões; as variações de preços dos ativos que compõem a carteira de investimentos, elevação de US$429 milhões; e a variação por paridade, redução de US$1,3 bilhão. O estoque de reservas internacionais representou, em 2016, trinta e dois meses de importações de bens, ou mais de três vezes as amortizações vincendas nos doze meses subsequentes. O estoque de ativos de linha com recompra recuou de US$12,3 bilhões, ao final de 2015, para US$7,2 bilhões, no encerramento de 2016.

As perspectivas para 2017 são de aumento moderado no deficit em transações correntes, projetado em 1,4% do PIB, ante 1,3% do PIB em 2016. Estima-se aumento da corrente de comércio com o exterior, com acréscimo de valor tanto por parte das exportações quanto das importações, em linha com o ocorrido nos meses iniciais de 2017. Na conta de serviços, a expectativa é de expansão das despesas líquidas com viagens internacionais e transportes, e pequena retração do deficit da conta de aluguel de equipamentos. Na conta de renda primária, espera-se despesas líquidas de juros ligeiramente inferiores àquelas observadas em 2016, e incremento das despesas líquidas de lucros e dividendos.

O deficit em transações correntes, projetado em US$28 bilhões para 2017, será financiado por ingressos líquidos de IDP, previstos em US$75 bilhões. De forma complementar, prevê-se diminuição das saídas líquidas em passivos de títulos negociados no mercado doméstico, e aumento das taxas de rolagem em operações de empréstimos e títulos de longo prazo negociados no mercado externo.

A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) atingiu 46% do PIB em 2016, elevando-se 10,4 p.p. do PIB em relação ao ano anterior. Contribuíram para essa elevação, em especial, a apropriação de juros nominais, o efeito da valorização cambial de 16,5% sobre a parcela credora indexada à taxa de câmbio e o deficit primário, parcialmente compensados pelo crescimento do PIB nominal. As principais alterações na composição da DLSP em 2016 ocorreram nas parcelas credora vinculada ao câmbio (21,8 p.p.), pré-fixada (-12,9 p.p.), vinculada à TJLP (10,8 p.p.) e vinculada aos índices de preços (-8,0 p.p.), que registraram, na ordem, participações de -33,9%, 37,9%, -23,8% e 34,1%. Em janeiro de 2017, a DLSP alcançou 46,4% do PIB, destacando-se a redução de 3,6 p.p. na parcela pré-fixada, para 34,3% do total.

A dívida mobiliária federal em poder do público registrou elevação equivalente a 3,3 p.p. do PIB em 2016, para 47,5% do PIB, percentual que se reduziu para 46,6% em janeiro de 2017. Os títulos públicos federais com vencimento em até doze meses, que representavam 19,1% do total do endividamento mobiliário ao final de 2015, reduziram sua participação relativa para 14,1% ao final de 2016. O prazo médio dos títulos federais atingiu 53,24 meses ao final de 2016, mantendo-se praticamente estável em relação a 2015 (53,25 meses). Em janeiro de 2017, o prazo médio elevou-se para 54,87 meses.

A economia voltou a registrar retração em 2016. Do lado da oferta, ressaltem-se os recuos observados nos seus três componentes: agricultura (-6,6%), indústria (-3,8%) e serviços (-2,7%). Pelo lado da demanda, destaquem-se as contrações no consumo das famílias e na Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF), resultados consistentes com o processo de distensão em curso no mercado de trabalho e com a evolução recente do mercado de crédito. O componente externo da demanda registrou contribuição positiva atenuando, em parte, a retração da demanda doméstica. Nesse cenário, a contribuição do setor externo para o resultado anual do PIB em 2016 atingiu 1,7 p.p.. refletindo variações de 1,9% para exportações e de -10,3% para importações.

Mais recentemente, o conjunto dos indicadores de atividade divulgado ao longo dos primeiros meses de 2017 mostra alguns sinais mistos, mas compatíveis com estabilização da economia no curto prazo. Nesse contexto, a evidência sugere retomada gradual da atividade econômica ao longo do ano.

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