DECRETO Nº 2.051, DE 24 DE FEVEREIRO DE 2014

Florianópolis, 24 de fevereiro de 2014.

JOÃO RAIMUNDO COLOMBO

Nelson Antônio Serpa

João dos Passos Martins Neto

ANEXO ÚNICO

MANUAL DE COMPORTAMENTO DOS AGENTES PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL PARA AS ELEIÇÕES 2014

1 CONCEITO DE AGENTE PÚBLICO

O conceito de agente público para aplicação da legislação eleitoral é amplo e abrange, inclusive, aqueles que não são servidores públicos.

Para seguro enquadramento nesta definição, adota-se o disposto no § 1º do art. 73 da Lei federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997:

(...)

Conforme prevê a legislação eleitoral, é considerado agente público aquele que, mesmo de forma transitória ou sem remuneração, exerce:

2 OBJETIVO DA VEDAÇÃO DE DETERMINADAS CONDUTAS

Ao disciplinar as condutas vedadas aos agentes públicos, o art. 73 da Lei federal nº 9.504, de 1997, deixa claro que o objetivo é não permitir que seus atos venham “a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais” e, assim, influenciar no resultado das eleições. A simples prática da conduta vedada gera presunção de desigualdade e, consequentemente, conduz à aplicação das penalidades previstas na referida Lei. Não é necessário que tenha, de fato, ocorrido benefício ao candidato.

Convém salientar que é fundamental o respeito à intenção da Lei. Ainda que a conduta do agente público não esteja claramente enquadrada nas vedações legais, mas que dela possa decorrer desigualdade entre os candidatos, o agente deve se pautar pelos princípios que regem o Direito Eleitoral e o Administrativo e não praticar o ato.

3 NECESSIDADE DE ATENÇÃO DIANTE DAS ELEIÇÕES ESTADUAIS 2014

No ano 2014, as eleições serão para cargos públicos de âmbito estadual e federal. Por esse motivo, é essencial que todos os agentes que atuem nestas duas esferas tenham máxima cautela para não praticar nenhuma das condutas que lhes são vedadas.

O Estado tem por finalidades, entre outras, a realização do interesse público e a busca pelo bem comum. A legislação eleitoral não tolera a utilização de espaços, bens e materiais públicos em benefício de candidato, partido político ou coligação.

O infrator pode se sujeitar a inúmeras sanções no âmbito eleitoral, como a multas, perda do mandato, do registro ou da diplomação; no criminal, a penas privativas de liberdade ou restritivas de direitos; no civil à obrigação de indenizar; e no administrativo, à advertência, suspensão ou demissão.

Diante do rigor legal, recomenda-se a todos os agentes estaduais a leitura deste Manual.

4 CONDUTAS VEDADAS

A Lei federal nº 9.504, de 1997, estabelece as condutas vedadas aos agentes públicos na campanha eleitoral que serão analisadas neste Manual, sem o prejuízo das demais proibições administrativas e penais, e a necessidade de observância aos princípios que regem o Direito Eleitoral e o Administrativo.

4.1 USO DE BENS MÓVEIS E IMÓVEIS

(...)

São vedados o uso ou a cessão de bens móveis ou imóveis em benefício de candidato, partido político ou coligação, ressalvados os casos que envolvam realização de convenção partidária. Note-se que a vedação é imposta a todos os entes da Federação, não havendo distinção entre eleições municipais, estaduais ou federais. Em síntese, são vedadas condutas como a realização de reuniões políticas em escolas públicas, auditórios de órgãos públicos e o deslocamento, com veículo oficial, até o local da reunião política.

Se a cessão de uso de imóvel a comunidade é realizada regularmente mediante solicitação formal e pagamento de taxas, também poderá sê-lo a candidato, desde que, observados os requisitos legais, o bem seja disponibilizado em condições de igualdade para todos os candidatos (REsp 24865; EDAI 5135, TSE).

É igualmente vedada a propaganda eleitoral de qualquer natureza (Lei federal nº 9.504/97, art. 37) veiculada em bens públicos sujeitos à cessão ou permissão de uso do Poder Público e em bens de uso comum (postes de iluminação pública, sinalizadores de tráfego, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos), seja por meio de pichação, inscrição a tinta, fixação de placas, estandartes, faixas ou assemelhados.

São também vedadas a colocação de propaganda eleitoral em árvores e jardins localizados em áreas públicas, mesmo que não lhes cause danos, e a veiculação de todo tipo de propaganda, de qualquer natureza, por meio de bens públicos.

4.2 UTILIZAÇÃO DE MATERIAIS E SERVIÇOS

(...)

A vedação constante na Lei federal nº 9.504, de 1997, alcança a utilização, em favor de qualquer candidato, partido político ou coligação, de materiais ou serviços que sejam custeados pela administração pública, e abrange os três Poderes.

Além disso, é vedado o uso de equipamentos de propriedade do Poder Público em benefício de candidato, partido político ou coligação, tais como telefones fixos ou celulares, computadores, aparelhos de fax e conta de e-mail institucional. Por exemplo: não pode o agente fazer uso do telefone de órgão público ou do correio eletrônico institucional para convocar ou informar sobre reunião de cunho político.

4.3 CESSÃO DE SERVIDORES OU DE EMPREGADOS

(...)

O servidor público, durante o horário de expediente, está proibido de participar de atividade político-partidária, tais como comparecer a comitê eleitoral de qualquer candidato, ir a comícios ou participar de campanha eleitoral. Entretanto, se estiver de licença, férias ou fora de seu horário de expediente, poderá exercer plenamente sua cidadania e participar de ato político-partidário, desde que não se beneficie da função ou do cargo que exerça.

4.4 USO PROMOCIONAL DE PROGRAMAS SOCIAIS

(...)

Os programas sociais custeados ou subvencionados pelo Poder Público, tais como a distribuição de cestas básicas, livros didáticos e auxílios financeiros, não podem ser utilizados com a finalidade de beneficiar candidato, partido político ou coligação.

A vedação não incide sobre a continuidade dos programas sociais, mas sim sobre a indevida utilização deles para ganho político. Tal restrição deve observar, ainda, os ditames do § 10 do art. 73 da Lei federal nº 9.504, de 1997, que adiante será objeto de exame. Como exemplo, é proibido que, durante a entrega de cestas básicas seja anunciado ou informado, por meio de discursos, “santinhos” ou faixas, que determinado candidato seja o responsável pelo seu fornecimento à população.

4.5 ADMISSÃO E DEMISSÃO DE SERVIDOR

(...)

Para melhor compreensão do dispositivo, os atos são dispostos em três categorias:

1. os que não podem ser praticados neste período em nenhuma hipótese;

2. os que são permitidos somente se forem realizados a pedido do interessado; e

3. os que podem ser praticados mesmo no período que se inicia três meses antes das eleições e só se encerra com a posse dos eleitos.

Na primeira categoria, não podendo ser praticados de forma alguma, estão incluídos:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>nomeação;

<![if !supportLists]>b) <![endif]>contratação;

<![if !supportLists]>c) <![endif]>admissão;

<![if !supportLists]>d) <![endif]>demissão sem justa causa;

<![if !supportLists]>e) <![endif]>supressão de vantagens;

<![if !supportLists]>f) <![endif]>readaptação de vantagens; e

<![if !supportLists]>g) <![endif]>impedimento ou dificultação ao exercício funcional.

Esses atos, caso praticados durante o período eleitoral, serão nulos de pleno direito, podendo sua nulidade ser declarada pela própria administração pública ou pelo Poder Judiciário.

Na segunda categoria, podendo ser praticados a pedido do interessado em relação a servidor público, mas não de ofício, estão incluídos:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>remoção;

<![if !supportLists]>b) <![endif]>transferência; ou

<![if !supportLists]>c) <![endif]>exoneração.

Na terceira categoria, podendo ser autorizados a qualquer tempo:

1. do Poder Judiciário;

2. do Ministério Público;

3. dos tribunais;

4. dos conselhos de contas; e

5. dos órgãos da Presidência da República;

4.6 TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS

(...)

Tanto o citado dispositivo da Lei federal nº 9.504, de 1997, como o teor da Resolução TSE nº 23.390, de 21 de maio de 2013, preveem, conforme calendário fixado pela Resolução, que, a partir de 5 de julho, estão vedadas as transferências voluntárias de recursos entre os entes federados, ressalvadas as exceções legais.

A conduta vedada alcança apenas as transferências voluntárias, ficando ressalvadas, por força do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, as transferências obrigatórias, nelas compreendidas as determinadas constitucionalmente e os repasses legais destinados à saúde.

Na hipótese de convênios celebrados por entes públicos, são três as situações a serem analisadas:

1. convênios celebrados antes dos três meses anteriores à data do pleito eleitoral e que preveem o repasse de verbas somente poderão ter a transferência concretizada se forem destinados à execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma pré-fixado;

2. convênios cuja execução de obra ou serviço não esteja em andamento e com cronograma pré-fixado, ainda que celebrados antes dos três meses anteriores ao pleito eleitoral, não poderão receber transferência de verbas. A realização de processo licitatório no período não configura situação que autorize o repasse de verbas previstas no instrumento; a obra ou o serviço deve estar fisicamente iniciado e com cronograma pré-fixado; e

3. convênios celebrados no período de três meses anteriores ao pleito eleitoral terão transferências de verbas vedadas.

É vedada, ainda, a transferência voluntária de verbas para outros objetos que não sejam obras ou serviços, como o repasse para custear festas municipais, observadas as ressalvas a que se refere o § 10 do art. 73 da Lei federal nº 9.504, de 1997.

Dessa forma, somente podem ser efetuadas transferências voluntárias decorrentes de convênios celebrados para obras ou serviços em andamento físico e com cronograma pré-fixado.

4.7 PUBLICIDADE INSTITUCIONAL E PRONUNCIAMENTOS EM CADEIA DE RÁDIO E TELEVISÃO

(...)

É vedada a publicidade institucional durante o período a que se refere o dispositivo em comento da Lei federal nº 9.504, de 1997, ainda que autorizada antes dos três meses que antecedem a eleição, pois, embora o texto permita interpretação diversa, esse é o entendimento expresso na doutrina e jurisprudência (AC nº 57 e nº 5.304, TSE).

Saliente-se que a publicidade institucional poderá ser excepcionalmente realizada dentro do período de três meses antes das eleições, desde que devidamente autorizada pela Justiça Eleitoral, a qual compete analisar, previamente, se a situação configura grave e urgente necessidade pública.

A vedação da realização de pronunciamentos em cadeia de rádio e televisão é dirigida a todos os agentes públicos, independentemente de serem candidatos, ressalvando apenas os casos urgentes, relevantes e que possuam relação direta com as funções de governo.

Destaque-se que a análise dos requisitos que conformam urgência, relevância e relação com as funções de governo compete tão somente à Justiça Eleitoral, que deve ser previamente consultada, não cabendo ao agente público, administrador ou não, interpretar se determinado caso é, ou não, de urgência. Dessa forma, a divulgação em cadeia de rádio e televisão de qualquer medida que se entenda como urgente deve ser previamente autorizada pela Justiça Eleitoral.

4.8 DESPESAS COM PUBLICIDADE

(...)

A média dos gastos a que alude o citado dispositivo da Lei federal nº 9.504, de 1997, é obtida levando-se em conta as despesas anteriores - não desaprovadas oficialmente - em relação ao lapso de tempo, no ano eleitoral, em que a permissão for dada. Ou seja, não pode o agente, em um único semestre, investir em publicidade o valor correspondente ao que empregou licitamente em um ano, mas sim unicamente o valor correspondente, em média, ao que gastou em seis meses, achado em operação que tome por referência os três anos passados e o ano anterior ao ano eleitoral.

Registre-se, contudo, que alguns tribunais têm adotado entendimento mais restritivo que o disposto no texto legal, realizando o cálculo do valor máximo pela proporção do período de meses que antecedem o prazo do art. 73, inciso IV, alínea “b”, em relação ao ano, o que recomenda especial cautela.

4.9 REVISÃO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS

(...)

Essa restrição busca impedir que seja concedido aos servidores públicos aumento remuneratório que influencie o pleito, caracterizando abuso de poder político.

A norma não veda, contudo, a revisão geral da remuneração, desde que esta não venha a exceder a mera recomposição de seu poder aquisitivo. Portanto, a revisão geral só será válida se observado esse limite ou quando se situar abaixo da referida recomposição.

Ainda assim, é fundamental que a reposição remuneratória não seja atribuída a candidato, partido político ou coligação.

4.10 DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS, VALORES OU BENEFÍCIOS

(...)

A norma não faz distinção entre as modalidades de utilização gratuita dos bens públicos, ficando vedada a sua disponibilização gratuita, seja por meio de cessão de uso, permissão de uso ou outra modalidade prevista na legislação.

De acordo com o mencionado dispositivo da Lei federal nº 9.504, de 1997, ao estenderem-se pelo “ano em que se realizar eleição”, as vedações vigoram, inclusive, após a realização das eleições, pois seu comando é claro ao abranger todo o ano do pleito eleitoral.

Chama-se a atenção para as três condutas proibidas:

1. distribuição gratuita de bens;

2. distribuição gratuita de valores;

3. concessão de benefícios.

Excetuam-se três hipóteses legais:

1. estado de calamidade pública;

2. estado de emergência; e

3. programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.

Dessa forma, são excepcionados os repasses aos programas destinados a efetivar os direitos sociais estabelecidos pela Constituição da República, desde que especificados em lei e em execução orçamentária no exercício anterior.

4.11 ENTIDADE VINCULADA A CANDIDATO QUE EXERÇA PROGRAMAS SOCIAIS

(...)

Em complemento a este dispositivo, foi editada vedação que impede o exercício e, por consequência, qualquer repasse de verba pública, para entidade mantida ou nominalmente vinculada a candidato participante do processo eleitoral.

A proibição é absoluta e não comporta exceções. Enquanto na situação anterior eram estabelecidas medidas para evitar que os programas sociais fossem utilizados para influenciar o pleito eleitoral, neste caso tem-se uma presunção absoluta de que o desequilíbrio ocorreria. A restrição deve ser observada durante todo o ano da eleição.

4.12 CONTRATAÇÃO DE SHOWS PARA INAUGURAÇÕES DE OBRAS

(...)

O citado dispositivo da Lei federal nº 9.504, de 1997, dispõe que, a partir de 5 de julho – a se considerar incluídas as eleições 2014 -, fica proibida a contratação de shows artísticos para inauguração de obras. A vedação é aplicável a toda administração estadual e sua inobservância caracteriza abuso do poder econômico, conforme prevê o art. 22 da Lei Complementar federal nº 64, de 18 de maio de 1990.

4.13 SOLENIDADES DE INAUGURAÇÕES

(...)

Assim como na hipótese anterior, a partir do dia 5 de julho [de 2014] é vedado a candidato participar de inaugurações de obras públicas. Ainda que o artigo transcrito não seja abrangente, a Resolução TSE nº 23.390, de 2013, é taxativa ao impedir que os postulantes a cargo do Poder Legislativo não participem das solenidades.

A violação da norma poderá implicar cassação do registro do candidato.

É importante salientar que dispositivo veda a participação de candidatos em inaugurações nos três meses que antecedem as eleições, mas não veda as inaugurações em si. A norma tem por objetivo evitar que o ato de inauguração seja utilizado em favor de qualquer candidato, transformando-se em palanque político. A inauguração de obra não deve ser caracterizada como festividade, mesmo que esteja incorporada ao calendário tradicional de festividades culturais e turísticas.

Mesmo sem discursar ou subir em palanque, a simples presença física do candidato em inauguração de obra financiada com recursos públicos pode ser enquadrada na vedação estabelecida na lei eleitoral.

É proibida, também, a participação por intermédio de representantes, assessores emissários ou mandatários do candidato nos atos de inauguração, cuja presença física lhe faça referência.

Por fim, é vedado a qualquer participante fazer discurso em ato de inauguração de obra reportando-se ao trabalho do candidato, do partido ou da coligação a que pertence.

4.14 UTILIZAÇÃO DE PUBLICIDADE INSTITUCIONAL PARA PROMOÇÃO PESSOAL

O § 1º do art. 37 da Constituição da República preceitua:

(...)

A referida disposição constitucional proibiu a indevida utilização da publicidade institucional, promovendo autoridades ou servidores públicos, constituindo-se abuso de autoridade.

O art. 74 da Lei federal nº 9.504, de 1997, prevê, inclusive, o cancelamento do registro ou do diploma do candidato beneficiado.

Essa vedação há de ser respeitada em qualquer período, não apenas durante a vigência da disputa eleitoral, embora, neste período, pela sua importância para a democracia, ainda maior cautela seja exigida.

5 PENALIDADES PELO DESCUMPRIMENTO DAS VEDAÇÕES

Sem o prejuízo das demais sanções penais, civis, administrativas e eleitorais, o § 7º do art. 73 da Lei federal nº 9.504, de 1997, caracteriza a violação das condutas enumeradas no mesmo artigo como atos de improbidade administrativa e, portanto, sujeitam o infrator às penalidades previstas na Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992.

Exemplificam-se algumas das sanções possíveis pelo descumprimento das regras citadas, sem prejuízo de outras, nos âmbitos:

6 APLICAÇÃO DA LEI PARA OS AVANÇOS TECNOLÓGICOS

É importante salientar que, sem necessidade de modificações legislativas, as inovações tecnológicas também são atingidas pelas vedações legais referentes aos agentes públicos.

Dessa forma, o agente público deve cuidar para não descumprir as normas referidas nos itens anteriores quando utilizar-se de ferramentas tecnológicas como a internet e a intranet. Tem-se como exemplos de condutas vedadas:

7 DIRETRIZES PARA AS CONDUTAS DOS AGENTES PÚBLICOS

As condutas vedadas aos agentes públicos descritas neste Manual decorrem de determinações legais e são de observância obrigatória para todos os agentes públicos.

Em outras situações, contudo, não previstas expressamente pela legislação, o agente público depara-se com decisões que nitidamente podem influenciar o pleito eleitoral.

Nesses casos, sem o prejuízo da possibilidade de elaboração de consulta sobre a legalidade do ato a ser praticado e da plena observância às normas cabíveis, recomenda-se que as condutas sejam pautadas por princípios que regem o Direito Administrativo e o Eleitoral, especialmente:

8 CALENDÁRIO ELEITORAL

A contar de 1º de janeiro (início do ano das eleições) ficam vedadas:

A contar de 8 de abril (180 dias antes das eleições) fica vedado realizar revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a perda remuneratória de seu poder aquisitivo durante o período eleitoral.

A contar de 5 de julho (3 meses antes das eleições) fica vedado:

5 de outubro: dia das eleições – Primeiro Turno.

26 de outubro: dia das eleições – Segundo Turno.

31 de dezembro: final do ano eleitoral.

Observação: esse calendário indica algumas das principais datas do cronograma eleitoral. Ele não substitui a observância ao restante do Manual e das demais vedações legais. Sua elaboração tem como referência a Resolução TSE nº 23.390, de 2013, que pode ser consultada para mais detalhamento.